대다수의 지방자치단체들은 태양광 발전시설 건설시 주요도로, 주거 밀집지역이나 관광지, 공공시설 경계로부터 일정거리 이내에 건설하지 못하도록 하는 이격거리 규제를 하고 있다. 그동안 법원은 지방자치단체의 이격거리 규제는 위법하다고 판단하였다. 그러나 최근 지방자치단체가 조례를 통해 일정 구역 내에는 태양광발전시설물을 짓지 못하도록 정한 ‘이격거리 규제’가 정당하다는 대법원의 첫 판결(대법원 2019. 10. 17 선고 2018두40744)이 나와서 소개하고자 한다.

이 사건의 원고는 태양광발전소 건설을 위해 개발행위허가 신청을 하였다. 이에 대하여 피고 청송군은 고속도로나 국도, 지방도 등 주요도로에서 1000m 이내, 주거 밀집 지역이나 관광지, 공공시설 경계로부터 500m 이내에 태양광발전시설이 들어서지 못하도록 제한하는 청송군 조례 위반을 이유로 개발행위불허가 처분을 하였다.

이에 대하여 원심인 대구고등법원 2018. 3. 30. 선고 2017누7475 판결은 이 사건 조례 조항이 태양광발전시설 설치의 이격거리를 획일적으로 제한하여 태양광발전시설 설치 가부 등에 관한 판단의 여지 자체를 봉쇄하는 것은 위임의 한계를 벗어난 것으로서 무효이고, 그에 근거한 분 역시 위법하다고 하면서 태양광발전사업자의 승소 판결을 하였다.

그러나 대법원은 이 사건 조례에 근거한 처분의 위법성 여부를 판단하면서 이 사건 조례는 법률상 위임과 관련하여 법적인 하자가 없고, 상위법령의 위임한계를 일탈하지 않았음을 이유로 원심을 파기 하고 환송하였다.

대법원은 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있으므로, 자치사무와 관련한 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 구체적으로 범위를 정할 만큼 엄격성이 반드시 요구되지는 않는다. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 각 지역의 실정에 맞게 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다고 하였다.

그리고 태양광발전시설 설치의 이격거리에 관한 기준은, 국토계획법령에서 추상적·개방적 개념을 사용하여 정한 개발행위허가기준을 구체화한 것이라고 볼 수 있으므로, 비록 포괄적이기는 하지만 위 국토계획법령 조항들도 이 사건 조례 조항의 위임근거로 볼 수 있고, 국토계획법 자체에서 이미 지방자치단체에 도시·군 계획이나 조례의 형식으로 건축행위에 관한 구체적 기준을 수립할 권한을 위임하는 다양한 규정들을 두고 있다고 판단하였다. 그러므로 태양광발전시설 설치의 이격거리에 관한 기준은 지방자치단체장이 도시·군 계획의 형식으로도 충분히 규율할 수 있는 사항이고, 지방자치단체장이 도시·군 계획을 수립할 때 적용하여야 할 구체적인 기준을 지방의회가 조례의 형식으로 미리 규정하는 것도 가능하다고 판시하였다.

이와 같이 ‘조례에의 위임은 포괄 위임으로 충분한 점, 도시·군 계획에 관한 사무의 자치사무로서의 성격, 국토계획법령의 다양한 규정들의 문언과 내용 등을 종합할 때, 이 사건 조례 조항은 국토계획법령이 위임한 사항을 구체화한 것이라고 보아야 한다’고 판시하였다.

한편 오늘날과 같이 국민의 환경권과 쾌적한 환경의 중요성이 강조되는 사회에서는, 환경상 이익을 고려해야 하는 분야에서는 조례의 형성의 여지가 보다 넓게 인정되어야 한다. 이 사건 조례 조항은 청송군 내 태양광발전시설이 주변 환경 및 경관과 조화를 이루고 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 우려가 없도록 국토계획법령의 위임범위 내에서 이격거리에 관한 기준을 구체화한 것이라 볼 수 있으므로 상위법령의 위임한계를 일탈한 것이 아니라고 판단하였다.

태양광발전사업을 준비할 때 발전소 예상부지의 소유권이나 사용권을 확보하고 태양광발전소 설계를 하는 등 상당 비용이 발생한다. 태양광발전소 사업을 추진하는 과정에서 개발행위허가를 득하지 못함을 이유로 사업을 중단하는 경우 상당한 매몰비용이 발생할 수밖에 없다. 그러므로 향후 태양광발전 사업을 하려는 경우 사업계획 단계에서부터 당해 지역의 지방자치단체의 조례의 이격거리 제한 규정을 면밀히 살펴 조례위반 사항 유무를 검토한 후 태양광 발전 사업을 진행하여야 할 것이다.