[신년특집] “에너지, 이제는 분권이다”
올해 에너지분권 원년…17개 광역지자체 자체 에너지계획 최초 수립
정부와 지자체 간 수평적 관계 형성 중요…예산·정책수단 뒷받침 절실
작성 : 2018년 12월 29일(토) 13:43
게시 : 2018년 12월 29일(토) 13:43
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“올해는 우리나라 지역에너지 전환정책 원년입니다.”

올해는 우리나라가 처음으로 17개 광역지자체에서 일괄적으로 지역에너지계획을 수립하는 해이다.

이유진 지역에너지전환 전국네트워크 공동대표는 “올해 지자체 계획이 단순히 보고서 작성이 아닌 진실로 시민들의 의견을 반영해 시민 참여형 지역 에너지전환정책을 세울 수 있길 바란다”며 올해를 ‘지역에너지 전환 원년’이라 표현했다. 그동안 중앙정부가 주도했던 에너지계획에 지방 정부가 스스로 지역에 맞는 현실을 반영할 수 있는 만큼 국가 에너지 역사의 새로운 페이지 중 한 장이라 평가할 수 있다.

하지만 세계 추세에 비춰볼 때 국내 에너지분권 수준은 턱없이 뒤떨어지는 편이다. 우리나라는 1995년 기초·광역지자체장 선거를 시행하며 본격적인 지방자치제를 시작했다. 하지만 이같은 풀뿌리 민주주의 정착에 대해 열악한 지역 조직과 예산 등 여전히 풀어야 할 과제가 산적해 있다는 시각이 많다. 에너지분권 역시 같은 맥락에서 비슷한 문제들을 갖고 있다는 평가가 뒤따른다.

조직과 예산 뒷받침을 차치해도 중앙정부와 지방 정부 간 손발을 맞춰 일해본 경험이 부족해 어떻게 협력해야 할지가 선결 과제라 할 수 있다. 특히 지역과 협력한 경험을 가진 환경부와 달리 주 관계부처인 산업통상자원부는 이 같은 경험과 노하우가 부족하다는 평가가 많다. 산하 기관인 한국에너지공단이 지역에너지 관련 업무를 담당했으나, 지방 정부가 전면에 나설 경우, 산업부가 직접 지역과 일을 해나가야 할 여지가 커진다.

이 때문에 올 1분기 발표 예정인 3차 에너지기본계획 권고안에도 산업부 내 지역에너지 관련 부서를 신설토록 한 내용이 담겨 있다. 전문가들은 현장에 가까운 지방 정부가 제대로 역할을 수행할 때 재생에너지 확대와 수요정책 등 국가 에너지 정책이 제대로 이행될 수 있다고 보고 있다. 그만큼 중앙정부의 부담도 덜 수 있다는 의미다. 이를 위해 지방정부를 에너지정책의 중요 파트너로 인식하고, 조직, 법·제도, 기술·예산 등을 지원해야 한다는 목소리가 높다.

본지는 세계적인 추세에 비춰 지역에너지 전환 동향을 살펴보고, 국내 현실을 점검키로 했다. 특히 미국, 영국, 프랑스 등 이미 에너지분권과 관련해 본궤도에 오른 국가들이 어떻게 준비 해 왔는지를 조망해 본다.


▲ ‘지역’에 대한 새로운 인식

에너지경제연구원, 에너지산업진흥원 등 다수 연구기관 보고서에 따르면 2012년 6월 브라질 리우데자네이루에서 열린 리오(Rio)+20회의는 각국이 ‘지속 가능한 생산·소비계획’과 ‘시민사회 역할 중시’를 채택하는 계기가 됐다. 지역 단위에서 ‘성공과 부’를 새롭게 정의하는 계기였다는 평가를 받고 있다. 하지만 당시 지역이 가진 독립적인 대안들은 어떻게 상호 연계할지 구체적인 대답이 나온 게 아니었다. 국가가 개별 지역 단위 대안을 어떻게 조화롭게 유기적으로 묶어 큰 틀의 계획에 반영할지가 화두로 부상했다.

에너지 분야 역시 ‘지역 간 유기성’과 ‘한 지역에서 성공과 부에 대한 새로운 정의’ 등을 어떻게 담아낼지 고민이 필요했다. 이에 신기후체제(파리협정)는 해법으로 지자체 역할을 강화하는 방안을 제시했다. 여기에는 중앙정부와 대형설비 중심 생산·분배를 의미하는 현 에너지체계에 대해 지역과 시민이 권리를 행사하는 부분이 부족하다는 성찰이 뒤따른다. 이 때문에 새로운 소통방식과 근원적인 에너지체계 변화를 요구하고 있다.
특히 4차 산업혁명은 이 같은 갈증을 풀어줄 수 있는 특징을 갖고 있다. 이미 다수 국가에서 화석연료 기반 중앙집중형 생산·소비체계와 하향식 정책 결정 대신 재생에너지 기반 분산 전원체계와 상향식 정책 결정을 중시하는 방향을 선택하고 있다.
이는 에너지 권력을 둘러싸고 정책결정자와 시민, 소비자와 생산자, 석유·원전산업과 재생에너지산업 간 불균형에 따른 갈등과 격차를 해소하는 것을 의미한다. 또 대규모·중앙집중형 시스템에서 소규모·분산형 시스템 전환을 달성하기 위해 ‘에너지전환’과 ‘에너지분권’이 발맞춰 진행돼야 한다는 분석이 뒤따른다. 이와 함께 공공·민간영역을 넘어 시민사회를 새로운 파트너로 인식해야 한다는 의견도 나온다.

▲ 중앙정부가 지방의 에너지 관련 정책·기술 뒷받침

에너지분권 이행을 위해 다양한 지역 이해관계자의 의견을 수렴하는 과정이 요구된다. 지역과 시민참여를 어떻게 끌어낼지 고민이 필요하다.물론 중앙정부의 정책·기술 뒷받침도 절실하다.
이탈리아는 로마생물권 프로젝트에서 지역생물권을 크게 3개 동심원으로 구분해 각 지역에서 생산할 수 있는 에너지를 분산형 지능형 전력망(스마트그리드)을 이용해 서로 긴밀하게 연결하고 있다. 네덜란드의 위트레흐트주도 4차 산업혁명 마스터플랜을 바탕으로 개별 시민참여 녹색성장 정책을 추진하고 있다.
스페인의 경우 중앙정부 차원에서 2005년 기후변화대응을 위한 지방정부 간 협력 네트워크인 ‘기후변화대응을 위한 스페인 도시 간 네트워크(Red Espanola de Ciudades por el Clima, RECC)’를 출범시켰다.
RECC 회원도시로 가입하려면 각 지방의회 승인을 거쳐야 한다. 회원도시가 된 지방정부는 정치적 결정을 하는 대표와 실무·기술을 맡은 대표를 선임해야 한다. 또 교통, 환경, 도시계획 등 부문별 대표들로 구성된 기술위원회를 조직, 오염 저감·방지 감시 활동을 수행해야 한다. 또 오염물질 배출 저감에 필수적인 조치를 정책에 반영하기 위해 시민토론포럼을 조직하도록 하고 있다.
RECC 회원도시를 지원하기 위해 스페인 중앙정부는 기후변화센터(OECC, the Spanish Office for Climate Change)를 설립했다. 센터는 기후변화 대응을 위해 국내외 온실가스 저감 활동을 독려하는 역할을 맡고 있다. 특히 지방 정부가 기후변화 대응 전략을 실행할 수 있도록 정책적 수단과 기술지원을 해주고 있다. 또 지방 정부 간 경험을 공유·협력할 수 있도록 관련 포럼을 운영 중이다. 지방 정부가 시행하는 기후변화 정책정보를 시민에게 알리고, 시민 인식 제고를 위한 캠페인을 전개하고 있다.
이웃 나라 일본도 중앙정부와 지방 정부 간 협력을 추구하고 있다. 2011년에 출범한 ‘국가와 지방 협의의 장’을 통해 지역 주권 개혁과 국가·지방 간 정부 정책을 효과적으로 추진하기 위한 논의를 진행한 바 있다. 이는 지방자치에 영향을 미치는 국가정책 기획·입법과 실시에 대한 협의이다. 과거 상하 관계에 익숙한 일본 중앙정부와 지방정부 간 관계를 새로운 수평적 협력 관계로 보려는 태도를 엿볼 수 있다.

▲“대형 재생에너지 개발, 에너지 분권과 불일치”
2015년 21차 유엔기후변화협약 당사국 총회(COP21)를 앞두고 서울특별시, 경기도, 충청남도, 제주특별자치도 등 4개 광역지자체는 ‘신기후체제 시대를 준비하는 지역에너지 전환 공동 선언문’을 발표했다. 당시 4개 시·도는 각각 ‘원전 하나 줄이기(서울)’, ‘경기도 에너지비전 2030(경기)’, ‘2020 지역에너지 종합계획(충남)’, ‘탄소 없는 섬, 제주(제주)’ 등 개별 에너지 정책목표를 수립하는 등 활발한 모습을 보여 주었다.

하지만 전문가들과 다수 보고서는 에너지 분권과 관련해 많은 준비와 개선이 필요하다는 시각이 많다. 우선 현 정부의 재생에너지 보급정책이 단기 목표를 달성하기 위해 대형 재생에너지 단지를 조성하는 안을 지향하는 만큼 에너지전환과 에너지 분권이 상충할 가능성이 크다는 지적이다. 대형 재생에너지단지 건설은 방대한 용지가 필요해 삶의 터전을 중시하는 지역주민들과 마찰을 빚는 등 지역 수용성을 낮출 여지가 크다. 결국엔 지방 정부와 갈등을 겪을 수밖에 없다.

전력계통 측면에서도 지역별 생산·소비를 뜻하는 분산 전원의 의미를 고려할 때, 대형 재생에너지 단지는 현재 대형 화석발전과 같게 장거리 송전을 요구, 대규모 국가 설비에 대한 근래 국민 정서를 볼 때 마찬가지로 지역·사회갈등을 유발할 수 있다. 무엇보다 지역 단위를 웃도는 계획에 반영할 수 있을 뿐, 마을과 시·도 등 상대적으로 작은 범주에서 에너지수급 현황에 맞춰 분산 전원을 알맞게 배치할 여지는 적다고 볼 수 있다.

전문가들은 무엇보다 중앙정부가 지방 정부 역할을 인정해야 한다고 한 목소리로 강조하고 있다. 지역 특성과 주민 요구를 반영한 보급시책을 설계할 수 있도록 뒷받침이 필요하다. 이에 앞서 중앙정부와 지방 정부 간 협력 네트워크가 꼭 필요하다.

장기적으로 지방정부는 스스로 전문성과 인적·물적 인프라를 갖춰 실질적인 독자 사업을 수행해야 한다. 중앙정부가 예산. 인력양성, 기술 및 R&D 등 전반적인 계획과 지원업무를 담당하고, 지방정부가 현장에서 사업운영, 일자리 창출 등을 담당하는 게 적절하다는 게 전문가 조언이다.

지방정부의 에너지 담당조직 강화도 선결할 과제다. 사회·경제 전반에 영향을 끼치는 에너지 특성을 고려해 환경, 도시·교통 등 개별 역할 위주로 짜인 지방 정부 조직을 정비해 통합·유기적으로 운용할 수 있어야 한다는 지적이다. 지역에너지 계획 활성화를 위해 도시계획법 등 행정계획 상 법·제도에서 계획수립이 가능해야 한다.

다만 전문가들은 현재 시점에서 지방정부가 중앙정부와 떨어져 완전히 독립적인 정책을 수립 ·실행하기 어렵다고 판단하고 있다. 법·제도와 예산 등을 고려할 때 독자적인 사업 수행은 한계가 있는 만큼 우선 일정 부분 기능을 나누는 게 에너지분권의 시작점이라고 보고 있다. 이를 위해 중앙정부와 지방정부 간 수평적 관계를 형성하는 게 중요하다. 중앙정부의 기능 중 일부 이관할 기능을 검토하고, 전력산업기반기금과 같은 국가 재원을 지역에 분배하는 방법을 모색해야 한다.

단기 대안으로는 현 칸막이식 재생에너지 보급시책을 지양토록 조언했다. 또 R&D와 연계해 지역 보급시책을 펼쳐야 한다는 의견도 나온다. 에너지 분야에서 관련 산업 육성과 지역의 ‘성공과 부’를 고려할 때 부족한 산업기반을 세우고, 지역 기업육성과 일자리 창출 등 경제효과를 거둬 에너지를 둘러싼 정치·경제 분권이 현실적으로 진행돼야 한다는 주문이 함께 한다. 지방 정부가 지역이 보유한 에너지자원에 대한 권한과 경제적 이득을 함께 가져가지 못할 경우, 종국에는 전반적인 동력상실의 원인이 될 수 있다는 시각이다.

▲미국·유럽 등의 에너지 분권 형태
미국은 각 주가 자체적으로 독립된 정책수행을 하는 만큼 독자적인 에너지 정책을 펴는 동시에 각 주가 긴밀하게 연결·협의하는 체계를 구축하는 형태가 두드러진다고 볼 수 있다. 반면 중앙정부의 강력한 주도 하에 각 지역이 따라가는 형태도 취하고 있다. 다만 전 국민적인 여론을 기반으로 중앙정부와 지방정부 간 긴밀한 협력체계를 구축하는 형태도 눈에 띈다.

미국 도시 에너지 프로젝트 참여도시. 왼쪽부터 로스앤젤레스, 솔트레이크시티, 덴버, 캔자스시티, 휴스턴, 시카고, 애틀랜타, 올랜도, 필라델피아, 보스턴.
▲미국 도시 에너지 프로젝트(City Energy roject)

미국 도시 에너지 프로젝트(City Energy Project)는 건물에너지 효율 증진을 위해 2014년부터 3년간 진행한 프로젝트다. 에너지절약 기술, 지역경제 및 공해 감소를 지원하기 위해 혁신적인 프로젝트를 진행했다는 평가를 받는다. 에너지효율기술을 실제 적용하기 위해 도시 당국과 민간 부문 협동이 필요하다는 인식에서 출발한다.

대표적인 도시는 뉴욕으로 볼 수 있다. 블룸버그(Bloomberg) 전(前) 뉴욕 시장은 2001년부터 2013년 재직 기간 뉴욕의 가장 큰 온실가스 배출원인 건물에너지 공급원을 화석연료에서 천연가스로 바꾸는 사업과 빌딩 공개법(building disclosure law) 등 에너지효율 정책을 적극 추진했다는 평가를 받고 있다. 시장 재임 기간 탄소배출 19%를 저감했다.

조직은 천연자원 보호의회(Natural Resources Defense Council)와 시장변화 기관(the Institute for Market Transformation) 등 두 개 비영리 조직으로 구성돼있다. 미국 내 10개주인 로스엔젤리스(LOS ANGELES), 솔트레이크시티(SALT LAKE CITY), 덴버(DENVER), 캔자스시티(LANSAS CITY), 휴스톤(HOUSTON), 시카고(CHICAGO), 애틀랜타(ATLANTA), 올란도(ORLANDO), 필라델피아(PHILADELPHIA), 보스톤(BOSTON) 등이 참여했다.

주요사업은 건물 운영 효율 촉진과 민간 부문 투자 확대, 도시 리더십 향상, 건물에너지사용 데이터 공개 등이다. 참여도시인 켄자스는 에너지스타(ENERGY STAR)인증 제도를 활용해 2014년부터 2015년까지 50개 건물이 인증을 받도록 지원했다.

▲미국 수송·기후 계획(Transportation Climate Initiative)

미국 12개 북동부-중부권 애틀란틱 주들로 구성된 지역 협력체로 혁신적인 기술과 수송 부문 효율 증진 등을 지원, 지속 가능한 경제 발전과 환경 개선을 촉진하는 게 목표이다. 기차와 대체연료 활용 확대, 지속 가능한 커뮤니티 및 통신기술 개발, 효율적인 물류 시스템 개발 등을 핵심 사업으로 하고 있다. 회원 지자체들은 북동 전력 교통 네트워크(Northeast Electric Vehicle Network)을 형성해, 지속 가능한 발전을 최우선으로 고려해 지역 수송 시스템을 개선하고 있다.

▲미국 그린 시티즈 캘리포니아(Green Cities California)

캘리포니아주 버클리, LA, 오클랜드, 팔로알토, 샌디에고, 샌프란시스코 등 14개 회원 도시로 구성된 지속 가능한 정책 수립과 실행을 위한 지방정부 간 네트워크이다. 물, 기후변화, 에너지, 도시생태계 등 환경 전반에 관한 프로젝트를 진행하고 있다. 기후변화는 쿨 푸드(Cool Foods) 및 미트리스 먼데이(Meatless Monday) 캠페인을 진행하고, 폐기물 저감과 재생에너지 확대를 위한 입법 활동을 하고 있다.

▲ 유럽 기후연합(Climate Alliance)

1990년 결성된 기후연합(Climate Alliance)은 유럽 내 지자체들이 전 세계 기후보호를 위한 활동을 전개하는 네트워크이다. 50개 이상 지자체와 비정부기구(NGO)가 참여하고 있다. 이 연합의 목적은 온실가스를 감축하고, 기후변화에 고통받는 열대림 토착민을 지원하는 것이다. 또 열대우림과 생물 다양성을 보존하는 데 앞장서고 있다. 구성원들은 자발적으로 온실가스를 감축하는 데 동의하며 5년마다 이산화탄소 배출을 10%씩 줄이는 게 목표이다. 장기적으로 에너지절약·효율, 재생에너지 생산을 목표로 하고 있다. 이를 실행하기 위해 유럽연합과 각 중앙정부, 지방 정부가 정책 결정에 참여하며, 연합에서 정책 개발 및 실행을 위해 협력하고 있다. 연합은 기후 보호를 위해 포괄적인 전략을 개발하고, 에너지 및 수송 부문에서 기후 보호를 위해 다양한 수단을 구상하고 있다. 또 캠페인과 보이콧 등을 통해 열대우림 보존에 대해 이해를 높이고 있다. 1700개 이상 도시와 지방 정부가 참여하고 있다.

영국 중앙-지방정부 간 정책적 관계
▲ 영국
영국의 에너지 정책은 기후변화 정책 내에서 이뤄지고 있다. 정부 기관이 에너지와 기후변화를 포괄적으로 다루고 있다. 정책은 정부 부처가, 관리는 반(半) 독립기관이, 사업 수행은 민간이 하는 구조이다. 통합행정청에서 중앙정부 정책과 지방 정부 정책 간 연계를 강화하고, 지역 네트워크를 구축하고 있다. 또 지역 이해관계자들로 구성된 독립 기후변화 파트너십이 확립돼 자문과 조사 활동을 하는 지역 기후변화 파트너십(Regional Climate Change Partnership, RCCPs)을 맺고 있다. 이와 함께 특별지방행정기관 지위를 갖는 지역개발청(Regional Development Agencies)과 지방의회가 지역 여론을 반영해 관련 정책을 추진하고 있다. 지역개발청과 지방의회 일부는 RCCPs에 가입돼있다.

영국은 2008년 기후변화법 협정(Concordat)을 통해 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역 정책이 통일성을 유지토록 했다. 특히 2008년 6월 30일 전체 잉글랜드 지역을 포괄해 150개 지방협정(Local area agreements 2008)을 발표, 중앙정부와 지방 정부 간 특정 지역에서 조치사항들을 우선순위를 매겨놓았다. 또 종합지역평가를 통해 중앙정부가 국가지표를 설정, 각 지역에 대한 평가를 수행하고 있다. 지방 정부는 200개 지표 중 35개를 선택할 수 있다.

이와 함께 가정에너지 보존법(Home Energy Conservation Act)을 통해 각 지방 정부가 중앙정부에 에너지보존 보고서를 제출할 의무를 명시했다. 지역거주자는 비용효과적인 에너지효율 방안을 명시하고 있다. 영국은 공간계획을 위한 법안과 지침서 역시 발간하고 있다. 지역 또는 지방 계획정책보고서(Planning Policy Statements, PPS)를 통해 정부 공간계획에 대응하는 지방계획정책과 전략을 수립하고 있다. 재생에너지 사용과 저탄소 에너지 생산을 장려하는 정책을 시행 중이다. 중앙정부는 기후변화 완화 및 에너지 부족 등 각종 지침서를 제공하고 있다.

▲프랑스
프랑스는 2004년 이후 본격적으로 지역과 연계해 기후·에너지 정책이 추진되고 있다. 2007년 국가와 각 지역 간 계획협약(contras de projets, CPER)에서 지속가능발전과 기후변화 대응을 우선 순위로 설정했다. 특히 탄소중립목표 및 기후계획을 지역에서 주도할 수 있도록 했다.

2007년 사르코지 정부는 중앙정부, 지방정부, 기업, 노조, 시민단체 등 모든 이해당사자가 참여해 기후변화·에너지정책을 논의하는 ‘환경그르넬(Grenelle de l'environnement)’ 환경포럼을 진행한 바 있다. 이는 2009년 10월 기후변화기본법 성격을 가진 ‘그르넬환경법(Loi de programme relatif a la mise en oeuvre du Grenelle de l'Environnement)’ 제정으로 이어졌다. 이 환경법을 통해 기후변화·에너지정책이 지역에서 이뤄져야 한다는 게 결정됐다.

2012년 5월 올란드 대통령도 ‘에너지전환법’ 제정을 위한 ‘국민대토론(national debate)’을 실시했다. 2012년 11월부터 약 8개월 간 지방정부, 전문가, 일반 시민들이 참여했다. 프랑스 정부는 생태·지속가능개발·에너지부(Minister of Ecology, Sustainable Development and Energy, MEDDE)를 설치해 통합적으로 에너지 및 기후변화정책을 수행하고 있다. 2007년 1월 에너지와 환경부문을 총괄하는 부총리급 부처를 신설했다.

해당 부처는 환경부에 주거, 건설·교통·해양 및 에너지·기후 등 관련 부처를 포괄하고 있다. 산하 기관에 정책분석과 내부 조정역할, 타 정부 부처와 협력창구 역할을 하는 지속가능발전일반위원회(CGDD)를 두고 있다. 또 자문과 연구 및 중앙정부와 지방정부 간 협력 촉진기능을 가진 환경·지속가능발전 일반위원회(CGEDD), 실제 정책 개발·수행을 하는 에너지·기후국(Directore General for Energy and Climat, DGEC) 등이 있다.

프랑스는 그르넬환경법을 지역적으로 뒷받침하기 위해 2009년 각 지방정부 대표 산하에 환경·계획·주거지역총괄국(DREAL)을 신설했다. 기존 환경지역국(DIREN), 장비지역국(DRE), 산업・연구・환경지역국(DRIRE) 등 3개 부서가 협력하고 있고, 지역주민이 참여하는 방식으로 지역 간 에너지 및 기후변화대응 정책을 시행하고 있다. 지방 정부가 에너지, 환경 및 지속가능발전 등 대다수 국가정책을 실행하고 있으며, 지방 정부 차원에서 에너지·기후변화·환경·국토계획·주거 등 기능을 총괄하고 있다.
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